（一）问题导向，祛“痛”克“难”盘活存量
早期投运的风电场风能资源优越，但随着运行年限的增加，风电设备老化、故障率高、运维困难、安全隐患大、经济性差等问题逐渐显现。早期投运风电机组单机容量小，一般在1兆瓦以下，叶片长度均在25米~30米，发电效能偏低，而目前国内市场陆上主流风电机组单机容量已达到6兆瓦级，叶轮直径超过百米，风电机组发电效率已基本实现倍增，原有风电场规划范围内的实际装机规模可增加1.5至2倍，发电量至少增加1.5倍。此外，早期机组型号大多停产，且多为国外引进，零部件通用程度较低，陆续出现供应断档、备品备件严重不足等情形，造成运维成本高，管理难度大。设备老化、故障率高，叶片断裂、飞车倒塔、机舱火灾等偶有发生，极易引发重大生产安全事故。
按风电场运行寿命20年测算，“十四五”面临退役的风电场规模约有百万千瓦，“十五五”期间预计将有超过3万台风电机组、总规模三千万千瓦以上风电场面临退役。推动早期风电场开展“以大代小，以优汰劣”，有利于充分利用风能资源，提高土地利用效率，推动设备国产化替代，提升存量项目经济效益，保障能源供应，助力实现碳达峰、碳中和。
风电场改造升级市场广阔，但在项目审批管理、前置手续办理、电价及补贴存续、电网接入及消纳、设备设施循环利用等方面还有待明确。办法的出台，明确了以上问题的解决思路，为改造升级项目落地提供良好的政策保障，为风电循环利用产业的发展指明了方向和路径。
（二）博采众议，反复调研全面论证
2020年6月，国家能源局新能源和可再生能源司委托水电总院开展风电场改造升级和退役管理办法研究工作。水电总院发挥行业优势，一方面开展数据分析、聚焦理论研究，对全国老旧风场进行摸排统计与国内外政策分析；另一方面坚持实事求是、重视实地调研考察，先后奔赴宁夏、云南、吉林、山东、江苏、河北、甘肃等地区与当地政府、有关企业开展座谈交流，实地考察调研典型改造项目，充分了解升级改造工作中的痛点和难点，编制完成《风电机组退役和更新管理政策研究报告》及《风电场改造升级和退役管理办法（初稿）》。
2021年12月，完成办法的征求意见稿，并面向全社会公开征求意见。共收到七十余家单位和网民的反馈意见，意见建议主要集中在“以大代小、运行年限、管理流程、审批方式、延寿运行、送出消纳、用地手续、补贴政策”等方面。此后，又向国家税务总局、财政部、自然资源部、生态环境部、林草局等5个国家部委，以及地方能源主管部门征求意见建议，反馈的意见建议主要集中在“管理流程、责任主体、用地审批、废旧物资处置”等方面。2023年6月，根据各方反馈意见建议，按照能采纳尽采纳、能吸收尽吸收的原则，国家能源局对办法进一步修改完善，形成了发布稿。
（三）稳中求进，释放政策增量红利
办法针对行业普遍关心关注的问题，从国家层面给予了权威解答。
一是什么项目可以改造升级或退役
根据我国目前风电行业发展情况及趋势、早期风电场运行情况、产业体系成熟度，办法提出鼓励并网运行超过15年或单台机组容量小于1.5兆瓦的风电场开展改造升级。并网运行达到设计使用年限的，发电企业应及时开展安全性评估，评估结果报当地能源主管部门、国家能源局派出机构和电网企业，符合安全运行条件的可以继续运营，不符合安全运行条件的，发电企业应及时拆除，并按要求恢复生态环境。
二是改造升级方式有哪些
办法所称风电场改造升级分为增容改造和等容改造两种，均是以大单机容量机组替代小单机容量机组，以性能优异机组替代性能落后机组，并对配套升压变电站、场内集电线路等设施进行更换或技术改造升级。
等容改造项目，即对于运行情况差的风电机组，进行整体或部分拆除，并在原有机位或原场址范围内另选点位，并保障原核准规模不变。
增容改造项目是在满足等容改造需求后，仍有可用机位点、有电网接入消纳条件、满足经济指标的，则鼓励增加项目规模。
三是项目如何管理和审批
省级能源主管部门根据本行政区域内发电企业提出的风电场改造升级需求，结合本地区风电发展规划和电力运行情况，按年度编制省级风电场改造升级和退役实施方案，并征求同级相关部门和省级电网公司意见，涉及享受国家财政补贴的，需报国家能源局组织复核后，抄送国家电网公司或南方电网公司，确保稳妥有序实施。
按照属地管理原则，发电企业根据风电场运行情况，论证提出项目改造升级和退役方案，并向项目所在地县级及以上能源主管部门提出需求。按照简政放权要求，相关部门应简化风电场改造升级项目审批流程，建立简便高效规范的审批管理工作机制。对纳入省级改造升级和退役实施方案的风电场予以核准变更。国家能源局派出机构积极办理电力业务许可变更手续。
四是电网接入手续如何办理
电网公司应根据年度实施方案，积极做好项目接入，及时受理，主动服务，确保网源协调。改造项目实施前，需重新办理接入系统意见。风电场增容改造配套送出工程改扩建原则上由电网企业负责。对于电网企业建设有困难或规划建设时序不匹配的配套送出工程，允许发电企业投资建设。风电场改造升级原并网容量不占用新增消纳空间，鼓励新增并网容量通过市场化方式并网。
五是要素保障有哪些
前置审批手续方面，对不改变风电机组位置且改造后用地面积总和不大于改造前面积并符合国土空间规划的改造升级项目，不需要重新办理用地预审与选址意见书。改造升级应尽量不占或少占林地、草原，改造升级确需使用林地、草原的，应符合林地、草原使用条件并依法办理使用手续。涉及农用地转为建设用地的，依法办理农用地转用审批手续。生态保护红线和自然保护地内的风电场原则上不进行改造升级。风电场改造升级和退役应依法履行环评、水保手续，按照国家生态环境相关的法律法规做好生态环境保护和生态恢复，不得对生态环境造成永久性破坏。
电价与补贴方面，并网运行未满20年且累计发电量未超过全生命周期补贴电量的风电场改造升级项目，按照相关规定，享受中央财政补贴资金，改造升级工期计入项目全生命周期补贴年限，每年补贴电量按实际发电量执行且不超过改造前项目全生命周期补贴电量的5%。其余电量的上网电价按项目核准变更当年的电价政策执行。
六是废旧设备设施如何回收利用和处置
风电场改造升级和退役过程中拆除的设备设施，如叶片、轮毂、发电价、齿轮箱、箱变以、电缆、混凝土钢筋等，如得不到科学合理的处置，将造成资源浪费、环境的污染和资产的损失。
目前针对风电场风机等拆除设备，国内尚未形成成熟的回收再利用产业链。办法提出发电企业应依法依规负责风电场改造升级和退役废弃物循环利用和处置。鼓励发电企业、设备厂商、科研机构等有关单位开展废旧物资循环利用研究，国家能源局会同有关部门推动退役风电设备行业标准规范制修订工作，积极培育、引导和规范风电循环利用产业链体系建设。
（四）砥砺前行，四十余载不忘初心
我国并网型风电项目起步于1986年，从2006年《可再生能源法》颁布实施后，我国风电进入了产业化、规模化发展阶段。经过四十多年的发展，风电技术和规模均实现了跨越式发展，装机规模从2002年的45万千瓦发展到3.65亿千瓦，陆上风电单机容量由750千瓦发展到5兆瓦，海上风电更是实现零的突破，风电机组单机容量10兆瓦已进入商业运行。在我国风电事业高速发展的背后，印刻着水电总院踔厉逐风的坚定身影。
1994年水电总院参与中国第一个商业化风电场广东南澳竹山风电场的工程设计和施工，成果荣获电力行业二等奖，引领了早期风电技术发展。2003年，受国家发改委委托，水电总院起草并发布《关于开展全国大型风电场建设前期工作的通知》，吹响我国大型风电场建设的号角。2003年至2007年，水电总院先后组织五期陆上风电特许权项目招标，为我国风电大规模开发奠定了基础。2007年水电总院承担了全国首个百万千瓦级风电基地河北张家口坝上百万千瓦风电基地的规划和实施，加快推动风电规模化、集约化发展。2008年水电总院先后推动河北、蒙东、蒙西等9个千万千瓦大型风电基地规划建设，形成“建设大基地、融入大电网”的行业发展思路。2010年水电总院组织实施首批海上风电特许权项目招标，推动风电开发走向蓝海。
水电总院作为国家发改委、国家能源局的重要智库支撑单位，始终致力于中国可再生能源高效、安全、绿色开发和利用，将继续肩负“服务绿色能源开发、推动行业持续发展”的使命，为我国建设“清洁低碳、安全高效”的现代能源体系提供高质量的技术咨询服务。
